Föderalismus – Von der Zündkraft einer Idee

Klaus Rose

Zum bayerischen Selbstverständnis gehört seit jeher das Wort „Föderalismus“. Es hat etwas mit Eigenständigkeit oder gar Eigenstaatlichkeit zu tun, auf jeden Fall mit Selbstbewusstsein. Auch wenn Bayern selbst keine föderalen Strukturen besitzt, so macht es auf übergeordneter Höhe nur mit, falls möglichst viel Selbstbestimmung übrigbleibt. Föderalismus ist also das zentrale Lebensthema Bayerns. Dieses wird gerne als Glaubensbekenntnis hochgehalten und es ist tief verankert in der CSU. Das führt auch in jüngster Zeit immer wieder zur Aussage, die CSU sei „kein Befehlsempfänger von Berlin“ (Ernst Fuchs). Doch was ist wirklich geblieben von der schönen Eigenstaatlichkeit, ja vom Föderalismus?

Eingeschränkte bayerische Souveränität

Bayern, das seine „mehr als tausendjährige Geschichte“ nahezu im Verfassungsrang hält (Präambel der Bayerischen Verfassung 1946), hatte im Lauf der Jahrhunderte im Heiligen Römischen Reich, im Deutschen Bund und im Deutschen Kaiserreich ab 1871 „staatstragend“ mitgemacht, dabei aber stets auf seine Souveränität gepocht. Diese war manchmal spürbar eingeschränkt. In der königlichen Zeit wurde der Glanz Bayerns poliert. Sogar ein eigener Lehrstuhl für bayerische Geschichte wurde am Ende des 19. Jahrhunderts in München errichtet. Da hatte sich Bayern, aus welchen Gründen auch immer, schon dem Deutschen Kaiserreich angeschlossen und Abgesandte in den Reichstag gewählt. Aber von der Eigenständigkeit waren viele Bayern immer noch überzeugt, besonders die neue bayerische Patrioten Partei. Mit den Preußen wollte man nichts am Hut haben, aber als Deutsche wollte man auch gelten. So fand der letzte bayerische König nichts dabei, an deutscher Seite gegen die Franzosen zu kämpfen, nach der Niederlage aber Abstand von den Preußen zu suchen.

Die Chance, mit der ersten Revolution auf deutschem Boden im November 1918 echt souverän zu werden, wurde aber im „Staats-Grundgesetz der Republik Bayern“ vom 4. Januar 1919 ausgelassen. Denn dort hieß es unter der Nummer 1: „Bayern ist Mitglied der Vereinigten Staaten Deutschlands (Deutsches Reich).“ Auch in der „Verfassungsurkunde des Freistaates Bayern“ vom August 1919, unter Ministerpräsident Johannes Hoffmann (SPD), stand in Abschnitt 1 § 1 „Bayern ist ein Freistaat und Mitglied des Deutschen Reiches“. Zumindest mehrheitlich stand die Zugehörigkeit zu den anderen Deutschen also nie in Frage, weshalb man die heutige Bayernhymne mit ihrem Bekenntnis „dass mit Deutschlands Bruderstämmen einig uns ein jeder schau“ mit Inbrunst mitsingen kann. Es wird auf jeden Fall der eigene Stamm herausgestellt.

Ab 1945 neue Chance für Bayern

Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reichs 1945 hatte Bayern, auf das man stolz sein wollte, zwar die Chance des Überlebens „als Ganzes“, einschließlich des „Bezirks Rheinpfalz“, es hatte aber trotzdem nicht die Absicht, sich von Deutschland zu lösen, unabhängig davon, was die US-amerikanische Besatzungsmacht gesagt hätte. „Als Ganzes“ hieß: der Begriff Bayern blieb, das dazugehörige Territorium blieb (die Rheinpfalz wurde im August 1946 umgegliedert), die bayerische Staatlichkeit wurde schnellstmöglich wiederhergestellt. Dem diente die neue Bayerische Verfassung, welche durch Volksentscheid am 1. Dezember 1946 angenommen wurde. Die Wahlbeteiligung (gleichzeitig Landtagswahl) lag bei 75,7 Prozent, die Zustimmungsquote bei 70,6 Prozent. Im Umkehrschluss heißt das natürlich, dass die Abneigung gegen „das Neue“ durchaus vorhanden war, darunter wohl auch das anti-preußische Element.

Die erste demokratisch gewählte „Nachkriegsregierung“ unter dem CSU-Politiker Hans Ehard setzte in den kommenden Jahren trotz unendlicher sozialer und wirtschaftlicher Probleme den Akzent auch auf den künftigen Staatsaufbau Deutschlands. Dieser sollte gekennzeichnet sein durch eine möglichst föderalistisch geprägte Verfassung. Dazu sollte die „Ländervertretung“ als Gegengewicht zum Gesamtparlament („Bundestag“) gehören. Der Begriff „Bund“ fand erneut Anklang, nicht mehr „Reich“. Bundestag und Bundesrat sollten für ein tiefes föderales Bewusstsein sorgen. Aber der Begriff „Länder“ sollte nicht verloren gehen. Denn die „Bundesrepublik Deutschland“ wurde aus den Ländern heraus gegründet.

Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reichs 1945 hatte Bayern, auf das man stolz sein wollte, zwar die Chance des Überlebens „als Ganzes“, einschließlich des „Bezirks Rheinpfalz“, es hatte aber trotzdem nicht die Absicht, sich von Deutschland zu lösen, unabhängig davon, was die US-amerikanische Besatzungsmacht gesagt hätte. „Als Ganzes“ hieß: der Begriff Bayern blieb, das dazugehörige Territorium blieb (die Rheinpfalz wurde im August 1946 umgegliedert), die bayerische Staatlichkeit wurde schnellstmöglich wiederhergestellt. Dem diente die neue Bayerische Verfassung, welche durch Volksentscheid am 1. Dezember 1946 angenommen wurde. Die Wahlbeteiligung (gleichzeitig Landtagswahl) lag bei 75,7 Prozent, die Zustimmungsquote bei 70,6 Prozent. Im Umkehrschluss heißt das natürlich, dass die Abneigung gegen „das Neue“ durchaus vorhanden war, darunter wohl auch das anti-preußische Element.

Die erste demokratisch gewählte „Nachkriegsregierung“ unter dem CSU-Politiker Hans Ehard setzte in den kommenden Jahren trotz unendlicher sozialer und wirtschaftlicher Probleme den Akzent auch auf den künftigen Staatsaufbau Deutschlands. Dieser sollte gekennzeichnet sein durch eine möglichst föderalistisch geprägte Verfassung. Dazu sollte die „Ländervertretung“ als Gegengewicht zum Gesamtparlament („Bundestag“) gehören. Der Begriff „Bund“ fand erneut Anklang, nicht mehr „Reich“. Bundestag und Bundesrat sollten für ein tiefes föderales Bewusstsein sorgen. Aber der Begriff „Länder“ sollte nicht verloren gehen. Denn die „Bundesrepublik Deutschland“ wurde aus den Ländern heraus gegründet.



Die CSU als Sprachrohr Bayerns

Damit „das Bayerische“ für immer auffallend sein konnte, fasste die Ende 1946 gegründete Christlich-soziale Union (CSU) den Entschluss, ausschließlich für Bayern zu gelten, also keinen Teil einer CDU zu bilden. Das fiel insofern leichter, als es noch keine deutsche Staatlichkeit gab. Im Vorfeld der ersten Bundestagswahl 1949 war die CSU wegen der neuen und starken Bayernpartei auch zum wahrnehmbaren eigenständigen Vorgehen gezwungen. Diese Sachlage diente auch dem „typisch bayerischen“ Beharren auf dem Föderalismus. Im neuen Grundgesetz vom 23. Mai 1949 heißt es folglich in Artikel 30: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder“. Da es aber den Zusatz gab „soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt“, zeichnete sich eine übergeordnete Bedeutung des Bundes ab. Klar war auch der Artikel 50 GG: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit.“ Aber es gab auch den Artikel 71: „Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden.“

Hilfreich für den Gedanken der Eigenstaatlichkeit war das Subsidiaritätsprinzip. Es förderte geradezu die Legitimität für den Föderalismus, und zwar nicht nur in Deutschland, sondern auch in Europa. Es war kein Zufall, dass die neue CSU als erste Partei in Deutschland überhaupt in ihrem ersten Parteiprogramm die Errichtung einer europäischen Währungsunion forderte und dass sie später immer wieder plakatierte „Für Bayern. Deutschland. Europa“. Subsidiär war im Bereich der staatlichen Vorsorge auch die besondere Betonung und Förderung der Freien Träger statt der staatlichen Einrichtungen. Es musste nicht alles „von oben“ kommen.



Die Eigenstaatlichkeit Bayerns bekommt Risse

Nicht bloß im Bewusstsein der Menschen im durch Flüchtlinge veränderten Bayern, die das aufkeimende „Wirtschaftswunderland“ und die gute Regierung Adenauer in Bonn lobten, sondern auch im Zuge „staatlicher“ Regelungen verlagerte sich immer mehr Zuständigkeit auf den Bund. Dazu zählten als Beispiel 1961 das Bundessozialhilfe- und das Jugendwohlfahrts-Gesetz. Bei allem war Franz Josef Strauß führend tätig, denn es ging um viel Geld. Das galt dann besonders für die ab 1982 tätige Kohl-Regierung, die Strauß als Bayerischer Ministerpräsident attackierte. So urteilte der Strauß-Biograf Horst Möller: „Für Infrastrukturmaßnahmen forderte er bei Bundeskanzler Helmut Kohl immer wieder bundespolitische Unterstützung ein […] Franz Josef Strauß wusste nur zu gut, wie wenig ein selbstgenügsamer Föderalismus den Länderinteressen dient und wie sehr deren kraftvolle Vertretung auf den bundespolitischen Kontext bezogen bleiben muss“ (Möller S.656).

Die deutsche Wiedervereinigung ab 1990 wurde dann zum Prüfstein für den Föderalismus. Einerseits entstanden fünf weitere Länder, so dass man noch mehr auf die Eigenstaatlichkeit pochen konnte. Andererseits war Bayern bei mehr Ländern mit weniger Gewicht ausgestattet und musste neue Bundesgenossen finden. Es tauchte zunehmend der Begriff „Bundesländer“ auf, was suggeriert, dass die Länder vom Bund abhängen. Während Bonn am Rhein noch als „Bundeshauptstadt“ tituliert wurde, gewöhnte man sich an die in den Medien allgegenwärtige „Hauptstadt“, wenn von Berlin die Rede ist. Es gibt auch keine Deutsche Bundesbahn mehr, sondern die Deutsche Bahn. Sogar einen „Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien“ gibt es seit 1998 (rotgrüne Bundesregierung). Dabei war Bildung, Schule, Kultur und Wissenschaft stets das Paradebeispiel föderaler Strukturen. Natürlich betreiben die Länder inzwischen auch mehr internationale Arbeit (Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur) und sind stolz auf eigene „Vertretungen“ oder „Häuser“. Ministerpräsidenten deutscher Bundesländer und international gut vernetzte Oberbürgermeister schließen überall auf der Welt Verträge ab. Aber die Zentrale Berlin wächst und wächst. Es entstanden immer mehr Bundeszentralen, Bundesämter, Bundespolizei oder auch der Gesundheitsfonds und die Jobcenter, welche unter Umgehung der Länder den direkten Draht zwischen Bund und Kommunen pflegen.

Wer betont in Zukunft die Staatlichkeit Bayerns? Bleibt die bayerische Landesgeschichte im Bewusstsein oder haben Klagen wie beispielsweise jene des Leiters des „Instituts für bayerische Geschichte“ in München ihre Berechtigung? Jubiläen wie „75 Jahre CSU“ sollten aufrütteln.

Literatur

Ernst Fuchs, „Standpunkt“, in: Passauer Neue Presse vom 13.11.2019.

Plakatanschlag der Münchner Neuesten Nachrichten vom 5.1.1919. Das Staats-Grundgesetz war unterzeichnet von Kurt Eisner, Erhard Auer, Heinrich von Frauendorfer, Johannes Hoffmann, Edgar Jaffé, Albert Roßhaupter, Johannes Timm.

Horst Möller, Franz Josef Strauß. Herrscher und Rebell, München/Berlin 2015.

Ferdinand Kramer, Festvortrag am 7.11.2011 in Vilshofen an der Donau, u.a. zum abnehmenden Bewusstsein für die Eigenstaatlichkeit Bayerns (Text im Privatarchiv Rose).