Nachdem die unterschiedlichen ideologischen und deutschlandpolitischen Anschauungen zwischen der Sowjetunion und den USA, die zu einem ergebnislosen Abbruch der fünften Konferenz des Rats der Außenminister am 15. Dezember 1947 führen, eine gesamtdeutsche Lösung unmöglich erscheinen lassen, beraten auf der Londoner Sechsmächtekonferenz vom 23. Februar bis 2. Juni 1948 die Außenminister Englands, Frankreichs, der USA und der Benelux-Staaten über die Gründung eines westdeutschen Staates und den dortigen wirtschaftlichen Wiederaufbau. Die Ansichten Frankreichs, das mit Blick auf die eigene Sicherheit an einem stark föderalistischen und wirtschaftlich wie politisch schwachem Deutschland interessiert ist, stehen dabei die amerikanisch-britischen Vorstellungen gegenüber. Um eine Ausbreitung des kommunistischen Systems auf Westdeutschland (Containment-Politik) zu verhindern und die eigene finanzielle Belastung zu minimieren, ist insbesondere für die USA ein wirtschaftlich und politisch starkes Westdeutschland essentiell, das zwar föderalistisch geprägt sein, aber über eine mit entsprechenden Befugnissen ausgestattete Zentralgewalt verfügen soll. Eine Einigung kann erst erzielt werden, als Frankreich sicherheitspolitische Zugeständnisse – z.B. die Einrichtung einer internationalen Behörde zur Kontrolle des Ruhrgebiets, der auch Frankreich angehört – gemacht werden. Die oft vage gehaltenen Ergebnisse werden am 7. Juni 1948 in einem Schlusskommuniqué, den Londoner Empfehlungen, veröffentlicht. Nach der Zustimmung zu den Londoner Empfehlungen in den nationalen Parlamenten, was in Frankreich nur mit knapper Mehrheit und auf amerikanischen Druck hin geschieht, verfassen die Militärgouverneure Frankreichs, Großbritanniens und der USA auf dieser Basis die Frankfurter Dokumente.
Um die Vorbehalte Frankreichs nicht zu verschärfen, zugleich aber den Eindruck eines Diktats auf der deutschen Seite zu vermeiden, sind die Frankfurter Dokumente ähnlich wie die Londoner Empfehlungen an vielen Stellen wenig konkret gehalten:
Kurz nach der Übergabe der Frankfurter Dokumente äußern sich Vertreter der CSU folgendermaßen:
Hans Ehard, Bayerischer Ministerpräsident, in einer Rede gehalten am 02.07.1948:
„Das Bemerkenswerte dieses historischen Aktes ist die Tatsache, daß [sic] zum ersten Male die elf Ministerpräsidenten bzw. Regierungschefs der Länder der drei westlichen Besatzungszonen mit den Militärgouverneuren der Vereinigten Staaten, Großbritanniens und Frankreichs versammelt waren, um von diesen grundlegende Beschlüsse der Besatzungsmächte entgegen zu nehmen.“
Josef Müller, CSU-Landesvorsitzender, bei einer Pressekonferenz am 03.07.1948:
„Die Schaffung dieses Besatzungsstatutes scheint mir keinen Fortschritt im Hinblick auf die Beziehungen zu den Besatzungsmächten zu bedeuten. […] Ich vertrete […] die Auffassung, dass man […] davon absehen sollte, in einem solchen Zustand jetzt eine Verfassung zu schaffen. […] Jede Besatzungsmacht hat zwangsläufig im gewissen Sinn diktatorischen Charakter. Die Vermengung diktatorischer Wesensinhalte mit einem demokratischen Verfassungswillen gefährdet die Anerkennung des freiheitlichen Charakters in der Verfassung.“
Die kritische Haltung Josef Müllers wird dabei von Politikern aus anderen Parteien sowie Parteikollegen geteilt. So erweckt das dritte Dokument auch bei Hans Ehard „schmerzhafte Erinnerungen an Versailles“.
Für eine Ausarbeitung einer gemeinsamen Stellungnahme zu den Frankfurter Dokumenten treffen sich die westdeutschen Ministerpräsidenten vom 8. bis 10. Juli 1948 im Koblenzer Hotel „Rittersturz“. Um eine Teilung Deutschlands in Ost und West nicht voranzutreiben, wählen die Ministerpräsidenten dabei bewusst die provisorischen Bezeichnungen „Parlamentarischer Rat“ und „Grundgesetz“. Eine westdeutsche Staatsgründung wird abgelehnt, während aber eine Verschmelzung der Zonen bejaht wird. Im Zuge dessen sollen „die Einberufung einer deutschen Nationalversammlung und die Ausarbeitung einer Verfassung zurückgestellt werden bis die Voraussetzungen für eine gesamtdeutsche Regelung gegeben sind“. Aus demselben Grund sprechen sich die Ministerpräsidenten auch gegen den vorgesehenen Volksentscheid aus. Eine Neugliederung der Ländergrenzen soll verschoben werden, da sie „einer sorgfältigen Untersuchung bedarf, die innerhalb kurzer Frist nicht durchzuführen ist“. Für das dritte Dokument erarbeiten sie Gegenvorschläge verbunden mit dem Ziel, das Besatzungsstatut vor der Schaffung des Grundgesetzes zu klären.
Nach der Zurückweisung dieser Vorschläge durch die Militärgouverneure setzt sich bei den westdeutschen Ministerpräsidenten bei einem Treffen im Jagdschloss Niederwald (Rüdesheim) am 21. und 22. Juli die Erkenntnis durch, der Weststaatslösung mit Ausarbeitung einer Verfassung zuzustimmen. Der provisorische Charakter soll jedoch beibehalten, das Grundgesetz durch die Landtage und nicht durch einen Volksentscheid ratifiziert sowie die Reform der Ländergrenzen weiterhin verschoben werden. Bei der Schlusskonferenz in Frankfurt am 26. Juli 1948 erfolgt nach zähen Verhandlungen schließlich die Einigung zwischen Militärgouverneuren und Ministerpräsidenten: Der Dissens um die Reform der Ländergrenzen und die Form der Ratifizierung der Verfassung wird von den ohnehin weisungsgebundenen Militärgouverneuren mit ihren jeweiligen Regierungen besprochen, die Verfassung darf als Grundgesetz mit dem Zusatz „vorläufige Verfassung“ bezeichnet werden. Der Ausarbeitung des Grundgesetzes steht nichts mehr im Wege.
Von den Regierungen der Besatzungsmächte wird schließlich auch der Ratifizierung des Grundgesetzes durch mindestens zwei Drittel der Landtage sowie einer Fristverlängerung für die territoriale Neuordnung, aus der zahlreiche neugegründete Länder wie Rheinland-Pfalz hervorgehen, bis spätestens 15. Oktober 1948 zugestimmt. Das Besatzungsstatut wird hingegen von den alliierten Westmächten ausgearbeitet und tritt am 21. September 1949 in Kraft, bis es 1955 von den Pariser Verträgen aufgehoben wird. Mit den Pariser Verträgen, die die Souveränität Westdeutschlands neu definieren, endet damit die Besatzungszeit.
